O Fórum Nacional de Reforma Urbana chega a esta 4ª. Conferência Nacional das Cidades e apresenta esta reflexão coletiva com o objetivo de contribuir com os debates dos delegados e delegadas da IV Conferência Nacional das Cidades.

O direito à cidade é um direito coletivo que deve permitir um sistema de proteção para viver dignamente, construído a partir do reconhecimento da vontade coletiva, da convivência dos diferentes e do enfrentamento de lutas e conflitos que resultam em solidariedade e urbanidade.

Na lógica atual de acumulação do capital globalizado e de reorganização dos espaços e territórios a partir das determinações do mercado, vemos, cotidianamente, os direitos sociais e humanos serem esvaziados de seus princípios, gerando as tragédias das desigualdades e brutalidades. Vemos o Estado brasileiro assumindo funções de repressão penal, justificando a violência que criminaliza os pobres, jovens, negros, mulheres, indígenas e moradores das periferias urbanas, ao invés de dar respostas consistentes a essas desigualdades. É nessa lógica, portanto, que se coloca a defesa das cidades justas e da moradia digna, que não podem ser dissociadas da questão da propriedade fundiária e da produção dos espaços e territórios.

São princípios da reforma urbana: a defesa da função social da propriedade e da cidade com acesso de todos e todas a terra urbanizada e bem localizada; o uso socialmente justo e equilibrado do espaço urbano; e a gestão democrática e participativa das cidades.

Reconhecemos os avanços e os esforços para criar e fortalecer uma gestão urbana com a perspectiva de enfrentar as diversas expressões das desigualdades sociais nas cidades. No entanto, faz-se necessário a ampliação da ação do Estado brasileiro na efetivação de diretrizes das políticas nacionais de habitação, saneamento, transporte e mobilidade e uso e gestão do solo urbano, visando à garantia do Direito à Cidade.

Neste sentido, considerando-se que o espaço urbano é uma das arenas onde se defrontam diferentes interesses em luta pela apropriação de benefícios em termos do processo produtivo, por um lado, e em termos de melhores condições materiais e subjetivas de vida, por outro, torna-se fundamental discutirmos a cidade que queremos tanto nos espaços das conferências das cidades, quanto nos espaços e instâncias de participação e controle social.

Como vão às nossas cidades?

O perfil da sociedade brasileira é historicamente definido por uma estrutura fundiária que privilegia a concentração de terra, de renda e de riqueza. Ações de despejos perpetuam privilégios e tem sido a característica do reordenamento do espaço das cidades brasileiras. São ações que atendem a lógica da especulação imobiliária na organização espacial do solo urbano sob as regras do mercado, dadas as diretrizes de um modelo de desenvolvimento econômico excludente.

Ao final da primeira década do século XXI são 1,87 milhões de pessoas (1 %) que detém 13% da renda do trabalho; por outro lado, são 18,7 milhões de trabalhadores e trabalhadoras (10% mais pobres) que ficam com apenas 1,1% da renda do trabalho; os 10% mais ricos concentram 44,7% da renda do trabalho. As propriedades rurais, no Brasil, são compostas de 2.214.983 minifúndios (até 1 módulo fiscal) que dispõem de 7,5% da área rural, enquanto apenas 104.744 grandes propriedades (de 15 a 600 módulos fiscais) concentram 58,1%.

À revelia do marco legal e institucional brasileiro que coloca o direito à moradia digna como direito fundamental para todos e todas, a urbanização no Brasil é realizada com a mercantilização da vida social, aumentando a desigualdade, separando as cidades em áreas urbanizadas e delas excluindo com muros visíveis ou invisíveis os assentamentos precários, sem condições dignas de moradia.

O processo de descentralização político-administrativa pós constituinte colocou os municípios com um papel central na estruturação da Política de Desenvolvimento Urbano. No entanto, a insuficiência de recursos humanos e físico-financeiros dos governos locais tem tornado difícil a tarefa de reverter o quadro de desigualdades nas cidades. Além disso, os governos locais tem se mostrado frágeis para a efetivação da gestão democrática, na estruturação e criação dos Conselhos das Cidades, bem como para a implementação das diretrizes contidas do Estatuto da Cidade.

Entre os Conselhos Estaduais e Municipais instalados, parte desses não tem caráter deliberativo e há uma dificuldade do gestor público em implementar o processo decisório participativo, reforçando o modelo tecnocrático de pensar a política. No âmbito nacional, o Conselho das Cidades ainda não foi regulamentado por lei e também carece de maior efetividade quanto às suas deliberações.

No âmbito da política de habitação, a aprovação do SNHIS e do PLANHAB é um marco na trajetória desta política, com crescente investimento na provisão habitacional para população de 0 a 3 salários mínimos, e o acesso das cooperativas para auto-gestão habitacional.  Mas, a maioria dos Estados não elaborou seus planos estaduais e não criaram as estruturas necessárias de gestão democrática, como os conselhos gestores e Planos e Fundos de HIS. Os poucos municípios que assim o fizeram, cumpriram determinação nacional, o que na prática revela um processo sem participação social, como medida e cumprimento legal do SNHIS. No entanto, a maioria dos recursos destinados para a habitação popular ainda passa ao largo desse Sistema.

Na política de saneamento ambiental, ainda que os recursos tenham se ampliado, permanece uma visão fragmentada do saneamento, tanto com relação aos seus componentes (abastecimento d’água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem), quanto com relação à articulação com as demais políticas e programas. As recentes tragédias resultantes das chuvas nas cidades brasileiras revelam o tamanho do problema a ser enfrentado. A regulamentação da lei de saneamento ambiental, discutida e votada no ConCidades, não se transformou em decreto, revelando as dificuldades na implementação do que é deliberado no Conselho, principalmente quando as resoluções ferem interesses corporativos e privatistas como daqueles que defendem a privatização dos serviços de saneamento. Permanece o desafio da elaboração, aprovação e implementação – de forma participativa - dos planos de saneamento, de forma a articular a política de saneamento ambiental com as demais políticas, definindo as prioridades para a alocação dos recursos públicos. Persiste, portanto, o desafio da implementação da política nacional de saneamento básico.

No campo da política de transporte e mobilidade urbana é um dos eixos da PNDU que tem poucos recursos e uma frágil discussão no âmbito do CONCIDADES, nas diferentes estruturas federativas devido principalmente às contradições entre as diretrizes da política e os investimentos governamentais ao promover incentivos fiscais e obras de infra-estrutura para privilegiar o transporte individual em detrimento do não motorizado e do coletivo. No caso os Transportes Coletivos ,recebeu poucos recursos no PAC I (3%) , restritos a investimentos em sistemas metro-ferroviários para transferência desses serviços para Estados e municípios. Houve avanço com a renovação dos ônibus com veículos acessíveis a pessoas portadoras de deficiência, e de forma mais contundente no PAC da Copa (quase 8 bilhões em financiamento) para mais implantação de sistemas estruturais de transporte (metrô, trens Urbanos, Corredores de ônibus em vias exclusivas (BRT), Veículos Leves sobre Trilhos (VLT- bondes modernos) recentemente como parte de ações nas cidades que sedes da COPA de 2014. No PAC II o transporte público novamente é contemplado com mais 18 bilhões sendo 6 da OGU e mais 6 bilhões para pavimentação vias de transportes coletivo e calçadas. Também em 2010 houve duas vitórias na Câmara Federal com a aprovação do Projeto de Desoneração Tarifária que permite o barateamento das tarifas, em tramitação no Senado e em maio a aprovação da PL da Mobilidade (PL 1687/07 e Marco Regulatório da Mobilidade) que absorveu a grande maioria das propostas elaborada pelo CONCIDADES e estará durante a Conferencia em tramitação também no Senado. É um cenário que fragiliza o modelo do transporte coletivo, sobretudo porque o marco legal de referência, o, encontra-se paralisado na Câmara dos Deputados.

A política de planejamento territorial e gestão do solo urbano tem avanços quanto ao marco legal, dentre as quais: Diretrizes da Política Nacional de Mediação e Prevenção dos Conflitos Fundiários Urbanos; Lei 11977/2009 – Diretrizes da Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos; A Regularização Fundiária na Amazônia, dentre outros. Falta, porém, articulação e recursos financeiros para a implementação das ações de regularização fundiária. Os Estados e municípios não apresentam estruturas para tratar da questão fundiária: além da falta de informações sobre o déficit fundiário; há também a falta de pessoal e de recursos para a estruturação de um plano local de regularização fundiária, além da falta de  efetividade dos instrumentos urbanísticos e fundiários, de forma a romper a concentração fundiária.

Diante deste quadro de avanços e fragilidades na concretização da agenda da reforma urbana e do direito à cidade, propomos efetivar a integração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano através de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano definido por diretrizes de cooperação, articulação e integração da União, com os Estados, Distrito Federal e Municípios; e pela gestão territorial integrada, descentralizada, regionalizada, participativa e democrática.

Propostas para a 4ª Conferência Nacional das Cidades:

O FNRU defende nesta IV Conferência Nacional das Cidades:

ü    Direção pública e democrática na gestão das cidades, baseada nos princípios de liberdade, igualdade e direitos, capaz de promover condições dignas de habitabilidade, afirmando a função social da propriedade e da cidade e o direito à cidade como princípios fundamentais.

A implementação de marcos regulatórios das políticas urbanas e sociais deve ter como princípio: o reconhecimento da moradia digna como expressão da cidadania e de direitos fundamentais; a universalização do acesso ao saneamento ambiental de qualidade, com prioridade de atendimento às famílias de menor renda, moradoras em áreas periféricas das cidades; o transporte público de qualidade e custo acessível como serviço público essencial visando à inclusão e à melhoria da qualidade de vida, elementos fundamentais para a transformação das cidades em espaços vitais de uma sociabilidade que se evidencia na lógica dos direitos. Para isso, é necessário:

ü     Implementação do Estatuto das Cidades e de Planos Diretores participativos, fortalecendo a regulação pública do solo urbano, garantindo: o acesso a todos e todas a terra urbanizada; aos serviços públicos essenciais e com qualidade; à segurança na posse, aos serviços de infra-estrutura; ao saneamento e tratamento dos resíduo; à iluminação pública; ao transporte público de qualidade; o respeito à diversidade cultural de grupos tradicionais.

As políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde, de trabalho e renda devem se articular no território com vistas à qualidade de vida da população e de acordo com interesses coletivos. Devem expressar suas competências nas três instâncias de governo e, nesse sentido, a cooperação federativa é fundamental na garantia do direito à cidade. Portanto, o FNRU defende:

ü    Agilização da criação dos conselhos das cidades, com participação popular em todas as esferas federativas, com caráter deliberativo, visando fortalecer as esferas públicas, ampliar o espaço da cidadania ativa e aprofundar o controle social;

O Conselho Nacional das Cidades deve ser um elemento fundamental para a criação e efetivação de conselhos municipais e estaduais.

O planejamento e as intervenções urbanas tem que se efetivar em torno dos direitos e garantias urbanas para promover melhores condições materiais e simbólicas de vida, com participação efetiva de diferentes segmentos sociais nos processos decisórios; com  definições de diretrizes e de desenvolvimento que atendem as necessidades da maioria. Entre elementos básicos para planejamentos estão: atualização de cadastros de terras e registros públicos relativos à propriedade dos imóveis; disponibilização das informações cadastrais para órgãos e entidades públicas; destinação de recursos públicos para a Assistência Técnica e Jurídica; elaboração de Lei de Impacto de Vizinhança.

Assim, defende-se:

ü    A construção de uma política de desenvolvimento urbano que articule, no território, programas e recursos das diferentes políticas setoriais, descentralizadas e municipalizadas, com o objetivo de combater a segregação urbana e a estrutura fundiária patrimonialista, tornando efetiva a função social da propriedade urbana e da justa distribuição dos custos e benefícios da urbanização;

A 4ª CNC tem o desafio de realizar um processo avaliativo, a partir do local e estadual de forma a identificar avanços e dificuldades para implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. O FNRU, seguindo o caminho dos objetivos desta Conferência Nacional, apresenta as seguintes proposições por eixo temático, a saber:

EIXO 01: Criação e implementação de conselhos das cidades, planos, fundos e seus conselhos gestores em nível federal, estadual, municipal e no distrito federal;

1. O Conselho Nacional das Cidades, através de representação que contemple todos os segmentos, deverá realizar audiências públicas nos estados e municípios, visando à criação e implementação de conselhos estaduais e municipais das cidades.

2. Para a efetiva participação dos membros do Conselho das Cidades nas atividades pertinentes, os governos deverão garantir, caso solicitado, estrutura de acompanhamento para as crianças de até 6 anos.

a. As despesas referentes ao deslocamento, hospedagem, alimentação e cuidados necessários com as crianças deverão ser cobertas pelo Conselho das Cidades.

3. Aprovação do projeto de lei, a ser encaminhado ao Congresso Nacional, em caráter de urgência, que cria o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, tendo como pressuposto o Conselho Nacional das Cidades enquanto órgão deliberativo responsável pela elaboração e aprovação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, cuja finalidade é fiscalizar, assessorar, estudar, propor e aprovar diretrizes para o desenvolvimento urbano e regional com participação social.

4. Serão considerados como critérios obrigatórios para o acesso aos recursos orçamentários da União provenientes de programas federais, incluindo o PAC e o Programa Minha Casa Minha Vida:

I – a existência, através de lei, de conselhos com atribuições para tratar de assuntos de política de desenvolvimento e temáticas urbanas, e com composição que assegure a eleição democrática e representação dos segmentos da sociedade e garanta, no mínimo, ¼ de representantes oriundos dos movimentos populares;

II – a existência de fundos públicos de habitação de interesse social ou de desenvolvimento urbano geridos pelos conselhos mencionados no item anterior;

III – a organização e realização das Conferências das Cidades vinculadas ao processo das Conferências Nacionais das Cidades em 2010;

IV – a existência de Planos de Habitação e de Saneamento ou de planos em processo de elaboração que, no prazo máximo de dezembro de 2010, deverão estar aprovados.

V – Regulamentação da Lei 11445/07 do Saneamento  Básico.

EIXO 02: Aplicação do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores e a efetivação da função social da propriedade do solo urbano;

1- O governo federal deverá criar e implementar o “Programa para Implementação das Zonas (ou Áreas) Especiais de Interesse Social em Áreas Vazias Infraestruturadas”, visando ampliar a oferta de áreas infraestruturadas para a habitação de interesse social e a implementação dos instrumentos previstos nos Estatuto das Cidades e Planos Diretores Municipais.

a. A Lei Orçamentária Anual deverá prever recursos orçamentários para o programa mencionado acima;

b. O acesso à terra nessas áreas deverá ser destinado prioritariamente aos pretos e pardos, obedecendo a proporcionalidade destas cores na população do Estado, de acordo com dados do IBGE.

c. A implementação do programa deverá ser amplamente divulgada nos sites governamentais, bem como em outras mídias oficiais;

d. Municípios que aderirem ao programa terão prioridade no acesso aos recursos do Programa Minha Casa Minha Vida e Programa de Aceleração do Crescimento.

2. O governo federal, em parceria com os governos estaduais e municipais, deverá instituir o “Programa de Formação de Cadastro de Imóveis Públicos”, visando sua utilização para fins de habitação de interesse social, com recursos orçamentários previstos na LOA e disponibilizado nos sites governamentais, bem como em outras mídias oficiais;

a. Municípios e Estados que aderirem ao programa terão prioridade no acesso aos recursos do Programa Minha Casa Minha Vida e Programa de Aceleração do Crescimento.

EIXO 03: A integração da política urbana no território: política fundiária, mobilidade e acessibilidade urbana, habitação e saneamento.

1. Aprovação do projeto de Lei do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, dotando o conselho de caráter deliberativo e dotação orçamentária e criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano;

a. Participação do CONCIDADES da definição das prioridades da aplicação orçamentária, por ocasião do Plano Plurianual (PPA), das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA), articulando-os as diretrizes das políticas nacionais de habitação, saneamento, mobilidade e transporte e planejamento territorial;

2. Aprovação do Projeto de Lei 1687/07 (PL da Mobilidade) , que define as diretrizes e um modelo de gestão da política de mobilidade sustentável para as cidades e  do Projeto de Lei 1927/03 de desoneração das tarifas de transporte coletivo;

3. Os grandes projetos urbanos e seus investimentos em infra-estrutura urbana, a exemplo dos projetos previstos em função da Copa 2014 e das Olimpíadas de 2016, deverão ser discutidos e ter aprovados os recursos necessários a sua implementação nas instâncias de participação e controle social (Conselhos das Cidades e/ou outras) em nível local, estadual e nacional.

a. As cidades que serão sede da Copa 2014 e/ou Olimpíadas 2016, para o financiamento pelo governo federal, deverão realizar, no mínimo, uma audiência pública para apresentar e aprovar as obras de infra-estrutura e de desenvolvimento urbano previstas;

b. Uma comissão, com representação dos diversos segmentos que compõem os conselhos, deverão acompanhar passo a passo a implementação destes projetos, encaminhando os debates que deverão ocorrer no âmbito dos conselhos e de outras instâncias de participação e controle social, a exemplo das audiências públicas;

c. Caso o projeto preveja a necessidade de remoção de famílias situadas em área de risco é obrigatório: (i) a realização de audiência pública com a comunidade/bairro envolvido na remoção para a exposição dos motivos que obrigam o processo de remoção e a discussão do projeto de realocação das famílias; (ii)  a realocação pelo Estado em área situada em até 2.000 metros de distância da residência original; (iii) a constituição de comissão com representantes: do poder executivo, do legislativo, do judiciário, das famílias a serem removidas; dos movimentos sociais urbanos, do Conselho das Cidades local, com a função de acompanhamento do processo de realocação.

4. Os programas habitacionais e de saneamento ambiental deverão incluir nos seus planos de trabalho técnico-social, um eixo sobre a prevenção de violência doméstica, preferencialmente articulando-se com os programas oferecidos pela Secretaria de Políticas para as Mulheres que tratam desse tema.

5. Aprovação da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos no Congresso Nacional com base em resolução aprovada pelo Conselho Nacional das Cidades.

EIXO 04: Relação entre os programas governamentais - como PAC e Minha Casa, Minha Vida - e a política de desenvolvimento urbano 

1. Os programas PAC e Minha Casa Minha Vida, bem como demais programas e projetos de habitação de interesse social, regularização fundiária, saneamento ambiental, mobilidade e acessibilidade urbana deverão obrigatoriamente ser discutidos nos Conselhos das Cidades e demais instâncias de participação e controle social, nos planos local, estadual, regional e nacional.

a. Programas e projetos devem obedecer às diretrizes e definições expressas nos planos: diretor municipal, de desenvolvimento urbano, de habitação, de saneamento ambiental e de mobilidade, no âmbito local, estadual, regional e nacional;

b. Os projetos terão que contemplar a análise sobre impacto de vizinhança e de impacto ambiental, bem como prever medidas e prioridades para os grupos de maior vulnerabilidade social: pessoas situadas em área de risco, mulheres chefes de família, jovens e pessoas idosas;

c. O financiamento do governo federal para programas e projetos estaduais e municipais deverão ser o condicionados ao cumprimentos dos itens assinalados acima e à existência nos municípios e estados de conselhos das cidades e deverão ser aprovados pelo Conselho Nacional das Cidades;

2. Os projetos financiados pelo governo federal dentro dos programas nacionais “Programa Minha Casa Minha Vida” e o “Programa de Aceleração do Crescimento” deverão obrigatoriamente: (i) serem aprovados no Conselho Nacional das Cidades, o ConCidades; (ii) submeterem-se as definições do Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano; (iii) as diretrizes do Plano Nacional de Habitação, de saneamento, de transporte público, acessibilidade e mobilidade  nos planos diretores municipais e demais planos aprovados no âmbito municipal, estadual, regional e nacional

a. Os recursos previstos para o Programa Minha Casa Minha Vida, bem como para os demais projetos e programas de habitação de interesse social deverão ser obrigatoriamente alocados no Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e/ou no Fundo de Desenvolvimento Urbano.

b. Aprovar a Proposta de Emenda Constitucional 285/2008 que destina um mínimo de 2% dos recursos federais e 1% dos estados e municípios para habitação. Esses recursos deverão ser destinados aos fundos federal, estaduais e municipais respectivamente.

3. Nos projetos e programas habitacionais destinadas às famílias cuja renda familiar não ultrapassa 3 salários mínimos, as unidades habitacionais deverão ser destinadas prioritariamente aos pretos e pardos, obedecendo a proporcionalidade destas cores na população do Estado, de acordo com dados do IBGE.

a. 51% do total das unidades deverão ser destinada às mulheres.

b. As mulheres vítimas de violência são consideradas prioritárias na alocação das famílias.

4. Nos cadastros das famílias que demandam moradia e saneamento deverão ser incluídos os quesitos “raça/cor” e “sexo”, visando o diagnóstico do público alvo das políticas e programas de interesse social.

a. O quesito “raça/cor” e “sexo” deverá ser incluído em todos os indicadores urbanos que orientem as políticas, em especial, na construção do déficit habitacional brasileiro e nos programas e ações do ciclo orçamentário.